PRÁVNÍ STANOVISKO K NÁROKŮM NA NÁHRADU ŠKODY VZNIKAJÍCÍCH PO PŘIJETÍ KRIZOVÝCH OPATŘENÍ

Pro: Asociace hotelů a restaurací České republiky, z.s.
Od: Holub & David, advokátní kancelář s.r.o.
Datum: aktualizované znění ke dni 10.02.2022
Počet stran: 8
___________________________________________________________________________
Účelem tohoto právního stanoviska je vyjádření se k otázce nároků na náhradu škody v souvislosti
s mimořádnými opatřeními proti epidemii COVID-19 a jejich dopady na hotely a restaurace a
související poskytované služby.
K tomu si dovolujeme úvodem uvést následující:

1. POUŽITÉ PRÁVNÍ PRAMENY A DOKUMENTY

Při posuzování případu jsme vycházeli zejména z následujících pramenů práva:

a) Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „ústavní zákon o bezpečnosti ČR“)
b) Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (dále též „krizový
zákon“)
c) Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále též „občanský zákoník“)
d) Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o.s.ř.“)
e) Usnesení vlády České republiky č. 1065 o vyhlášení nouzového stavu (dále též „usnesení o
vyhlášení nouzového stavu“)
f) Usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 7. 2016, sp. zn. I. ÚS 2115/16
g) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007
h) Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007
i) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.2.2022, sp. zn. 8 Ao 2/2022

2. PRÁVNÍ POSOUZENÍ

Výchozí právní situace

Dne 25. listopadu 2021 již popáté vláda České republiky v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vyhlásila pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v
souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky nouzový stav, a to od 00.00 hodin dne 26. listopadu 2021 na dobu 30 dnů. Vláda následně přijala několik krizových opatření, která se citelně dotkla mimo jiné provozu restaurací, kongresových center, kasin, sportovišť či wellness zařízení.

Toto stanovisko si klade za cíl seznámit Vás s možnostmi domáhání se náhrady škod, které vznikají v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu pro území České republiky a přijetím krizových opatření. Zároveň si dovolujeme doporučit důsledné sledování současné dynamicky se vyvíjející situace ohledně návrhu novely tzv. pandemického zákona, dalších přijímaných krizových opatření atd.

Krizový zákon

Podle čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR byl v České republice vyhlášen nouzový stav a dále přijata opatření podle krizového zákona, který umožňuje nárokovat za tyto krizová opatření tyto náhrady v případě, že vznikne škoda a je dána příčinná souvislost mezi škodou a těmito krizovými opatřeními, a to náhrady:
– za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcného prostředku, vykonání
pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci
– za škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými
opatřeními včetně náhrady věcné škody a újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní
povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci

Podle ust. § 36 odst. 1 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.

Podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 17.06.2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, je zřejmé, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od uvedeného zákona nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem.

Tato speciální odpovědnost je založena na současném splnění předpokladů, jimiž je
1. provedení krizového opatření,
2. vznik škody a
3. příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody.

Odpovědnost za škodu podle § 36 krizového zákona je tak založena na kumulativním splnění těchto tří podmínek, kdy výše uvedené podmínky vzniku odpovědnosti prokazuje poškozený, je proto potřeba důkladně dokumentovat vznik škody, a to všemi možnými prostředky, které mohou sloužit jako důkaz (výpisy, zápisy, emailová komunikace, dopisy, vyúčtování, zaznamenání stavu měřidel, dokumenty, fotografie, videa, evidence svědků a tak podobně) a zároveň věnovat pozornost sběru důkazů ohledně prokázání příčinné souvislosti škody s přijetím krizových opatření.

Uplatňovat je možné pouze náhradu vzniklou v přímé souvislosti s krizovými opatřeními vyhlášenými v souvislosti s nouzovým stavem, který byl na území České republiky vyhlášen od 00.00 hod. 26.11.2021. Mimo škody skutečně vzniklé se může jednat i o ušlý zisk, a to ve formě tzv. skutečně ušlého zisku, pokud klienti již měli služby zarezervované/předplacené/objednané a také o tzv. ztracené podnikatelské příležitosti, kdy při určení výše náhrady takto ušlého zisku se vychází z částky, kterou by za obvyklých okolností poškozený ze své činnosti pravděpodobně získal, pokud by nebyla přijata krizová opatření. Zde tak bude potřeba prokázat, že pokud by nebyla přijata krizová opatření, požadovaná škoda by nevznikla, tedy přesněji řečeno příčinnou souvislost mezi škodou a krizovými opatřeními, a nikoliv pouze mezi škodou a šířením nákazy jako takové.

Náhradou škody je dle ust. § 2925 občanského zákoníku, vůči němuž je krizový zákon speciální úpravou, skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk), kdy dle speciální úpravy v ust. § 36 odst. 4 krizového zákona se škodlivý následek neodstraňuje uvedením v předešlý stav – restitutio in integrum, ale hradí se škoda v penězích. Co do požadavku na ušlý zisk bude jeho prokázání na posouzení každého konkrétního případu, kdy je zřejmé, že jako problematické se bude jevit prokázání příčinné souvislosti mezi samotnými krizovými opatřeními a nikoliv mezi samotným „šířením nákazy koronaviru“.

Státu je tak stanovena objektivní odpovědnost a povinnost nahradit škodu, avšak s liberačním důvodem, který je v důkazní povinnosti právě státu, který by se musel vyvinit, kdy stát se této odpovědnosti může zprostit tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám. Bude se jednat o případy, kdy by například potraviny nebyly umístěny do mrazáku, ač by se tak předešlo jejich zkáze a tak podobně.

Zároveň je třeba poukázat na to, že důkazní břemeno k prokázání skutečné výše vzniklé újmy je v tomto případě na poškozeném. Z tohoto důvodu doporučujeme důslednou evidenci veškerých materiálů k prokázání tvrzených skutečností.

Doba a příslušný orgán pro uplatnění nároku podle krizového zákona
Rozhodným obdobím pro vznik škody je období, ve kterém platila krizová opatření.

Podle ust. § 36 odst. 5 krizového zákona nárok na náhradu škody s uvedením důvodů uplatňuje právnická nebo fyzická osoba písemně u příslušného orgánu krizového řízení do 6 měsíců od doby,
kdy se o škodě dozvěděla, nejdéle do 5 let od vzniku škody, jinak právo zaniká. Orgán krizového řízení může v případech hodných zvláštního zřetele přiznat náhradu škody i po uplynutí termínu k podání mimosoudního uplatnění, ale nejdéle do 5 let od vzniku škody, na to však nelze spoléhat. Podle krizového zákona se škoda odčiňuje poskytnutím peněžní náhrady, kdy peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma, povinnost poskytnout náhradu při prokázání výše uvedené však stíhá stát jako takový a nikoliv orgán krizového řízení.

Podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007 je poměrně přísně formulovaná objektivní odpovědnost státu spojena s povinností oprávněné osoby uplatnit nárok na náhradu škody nejprve u příslušného orgánu krizového řízení, a to v zákonem stanovené lhůtě, která má charakter prekluzivní, tj. jejím marným uplynutím dochází ze zákona k zániku nároku, k němuž musí soud přihlédnout z úřední povinnosti. Zákon zde kombinuje šestiměsíční a pětiletou dobu, v níž musí být nárok uplatněn, přičemž jejich vzájemný vztah je takový, že běží nezávisle na sobě a k zániku nároku dochází, jakmile jedna z nich uplyne. Šestiměsíční prekluzivní doba má subjektivní charakter, protože počátek jejího běhu se odvíjí od okamžiku, kdy poškozený získal vědomost o škodě, tj. kdy se prokazatelně dozvěděl, že na jeho úkor ke škodě došlo (nikoliv tedy jen o škodné události). To předpokládá, že se poškozený dozvěděl o tom, že mu vznikla majetková újma určitého druhu a rozsahu, kterou je možné objektivně vyjádřit v penězích (není třeba, aby znal rozsah škody přesně např. na základě odborného posudku) a důvodně uplatnit u soudu. Počátek běhu subjektivní doby nezávisí na tom, zda a kdy si poškozený opatří dostatek důkazů nebo kdy se vytvoří pro něj příznivější procesní situace k tomu, aby skutkové okolnosti, o nichž již má vědomost, mohl v soudním řízení prokázat.

Smyslem ustanovení § 36 odst. 4 je pak určení orgánu státu, jehož prostřednictvím se náhrada škody poškozenému poskytne za předpokladu splnění všech podmínek odpovědnosti státu za škodu a u nějž je třeba nárok mimosoudně (předběžně) uplatnit v zákonné prekluzivní lhůtě jak je uvedeno výše (viz § 36 odst. 5 krizového zákona). Veškeré nároky je tedy třeba uplatnit u příslušného orgánu krizového řízení, kterým je podle rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1649/2007 ze dne 17. 6. 2009 Ministerstvo vnitra, z opatrnosti však doporučujeme uplatnit škodu také u Vlády ČR (nařídila krizová opatření) a Ministerstva zdravotnictví (obdobná situace u jím přijatých mimořádných opatření, byť u nich je situace složitější, jak je uvedeno níže), neboť jinak by se poškozený vystavoval zbytečnému riziku špatného výběru orgánu krizového řízení, o němž v zásadě nemá do současnosti jasno ani Vláda ČR, nebo jej cíleně závazně neprezentuje právě z těchto důvodů.

Zvláštním právním předpisem dle ust. § 21a odst. 1 písm. b) o.s.ř. je i zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, který upravuje působnost
ústředních orgánů státní správy.

Podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007 Jestliže však krizový zákon nevymezuje organizační složku státu příslušnou za stát vystupovat v řízení o nároku podle tohoto právního předpisu, je třeba jednat s Ministerstvem vnitra v souladu s § 12 odst. 1 písm. m) zákona č. 2/1969 Sb., podle nějž toto ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém.

Poplatková povinnost podle krizového zákona
Za mimosoudní (předběžné) uplatnění nároku na náhradu škody u příslušného orgánu krizového řízení se žádný poplatek nehradí. Až v případě, že nebude tomuto nároku (uplatnění) ze strany státu vyhověno, bude nutné se s tímto nárokem obrátit na civilní soud, kdy je stanovena povinnost hradit soudní poplatek, neboť dané druhy sporů nejsou od jeho hrazení osvobozeny ani není stanoven poplatek s nižší sazbou, jako je tomu u zákona o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Jelikož se jedná o žalobu na peněžní plnění, bude se jednat s drobnými výjimkami o soudní poplatek ve výši 5 % (při částce do 40 mil. Kč), případně při uplatnění prostřednictvím návrhu na vydání elektronického platebního rozkazu do 1 mil. Kč 4% z žalované částky, jak potvrzuje i usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2115/16 ze dne 20. 7. 2016. Poškozený může samozřejmě požádat o jeho prominutí podle ust. § 138 o.s.ř. například z důvodů neutěšené finanční situace, ale tomu zpravidla nebývá u osob podnikajících až na drobné výjimky vyhověno.

Možné snížení náhrady škody
S ohledem na zcela výjimečnou situaci, která nepochybně výrazně dopadne i do sféry státu a jeho příjmu, je pravděpodobné, že může dojít ze strany příslušných orgánů nebo soudů k uplatňování
mimořádného snížení náhrady škody podle § 2953 a násl. občanského zákoníku, pravděpodobná je také moderace soudem po spravedlivém uvážení jednotlivých okolností případu nebo uplatnění § 2918 občanského zákoníku o poměrném snížení. Tato právní úprava může značně ovlivňovat jak možnost získání náhrady škody, tak i její výši, a to vždy dle konkrétních okolností případu.

Pandemický zákon
Na základě pandemického zákona (zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19) lze nárokovat náhradu škody po skončení nouzového stavu, tedy po
25.12.2021. V rámci pandemického zákona existuje tzv. stav pandemické pohotovosti, který trvá až do doby, kdy tento stav poslanecká sněmovna zruší. Účinnost pandemického zákona je stanovena do 28.02.2022, avšak k dnešnímu dni již prošla poslaneckou sněmovnou novela tohoto zákona, která mimo jiné prodlužuje jeho účinnost. Nicméně v Senátu již novela narazila na odpor a ten ji zamítl. Nyní je tedy znovu na dolní komoře, aby se zákonem zabývala.

V rámci stavu pandemické pohotovosti umožňuje pandemický zákon Ministerstvu zdravotnictví a krajským hygienickým stanicím vyhlašovat mimořádná opatření obdobného, byť slabšího, charakteru jako krizový zákon. Na základě pandemického zákona např. není možné omezit pohyb obyvatel. Na druhou stranu je na základě pandemického zákona znovu možné omezit konání veřejných nebo soukromých akcí, či omezit činnost obchodních nebo výrobních provozoven. Pandemický zákon obsahuje v ust. § 2 výčet takových mimořádných opatření, přičemž v rámci stavu pandemické pohotovosti je možné vyhlašovat i opatření obsažená v zákoně o ochraně veřejného zdraví (zákon č. 258/2000 Sb.).

Pandemický zákon v otázce náhrady škody v ust. § 9 odst. 1 stanoví:
Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám (dále jen „poškozený“)
během stavu pandemické pohotovosti v příčinné souvislosti s
a)
mimořádnými opatřeními podle § 2, nebo

b)
mimořádnými opatřeními podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž účelem je zvládání
epidemie COVID-19.“

V § 9 odst. 2 pandemického zákona je pak velmi důležité ustanovení ohledně rozsahu náhrady škody:

Podle odstavce 1 se hradí skutečná škoda. Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s
pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků. Škodu stát
nehradí, prokáže-li, že si ji poškozený způsobil sám.

To znamená, že dle pandemického zákona se nehradí tzv. ušlý zisk tj. zisk a tržby, o které např. podnikatelé přišli v důsledku mimořádných opatření dle pandemického zákona. Navíc se náhrada škody dle pandemického zákona ponižuje o výši dotací a jiných podpor poskytnutých ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19, nebo dopadů mimočádných opatření (§ 9 odst. 4 pandemického zákona). Tedy náhrada škutečné škody je ponížena i o podpory poskytnuté v době nouzového stavu. Náhrada škody dle pandemického zákona je tak podstatně limitována oproti náhradě škody dle
krizového zákona platného v době nouzového stavu. Lhůta pro uplatnění nároku na náhradu škody vzniklé v důsledku opatření vydávaných na základě pandemického zákona činí 1 rok ode dne, kdy se poškozený o škodě dozvěděl, max. pak 3 roky.

Zrušení mimořádných opatření Nejvyšším správním soudem
Na základě nejnovějšího rozsudku ohledně mimořádných opatření, tj. rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 8 Ao 2/2022-53, byla zrušena část mimořádného opatření ze dne 29.12.2021 č.j. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN ohledně nutnosti prokazovat se splněným očkováním či prodělaným onemocněním COVID-19 pro vstup do stravovacích a ubytovacích zařízení.

Tímto zrušením však nedošlo k žádné změně ohledně náhrady škody. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem sice upravuje náhradu škody způsobenou nezákonným rozhodnutím, avšak zásadně limituje subjekty, které tuto náhradu škody mohou žádat.

Náhrada škody u nezákonných mimořádných opatření (opatření obecné povahy) je přiznávána pouze účastníkům řízení o přijetí tohoto opatření a osobám, které účastníky nebyly, avšak být měly. Při přijímání mimořádných opatření však zákon výslovně stanoví, že neprobíhá klasické řízení o přijetí a tedy není žádných účastníků.

3. ZÁVĚR

Z výše uvedených důvodů lze doporučit, aby byly veškeré škody splňující podmínku příčinné souvislosti mezi vznikem škody a provedením krizových opatření z opatrnosti poškozenými uplatněny
podle § 36 krizového zákona, a to ve lhůtě do 6 měsíců od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl, a to včetně škod způsobených mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví. Zákon předpokládá toto uplatnění ve 2 krocích.

1. Mimosoudní (předběžné) uplatnění nároku
Uplatnění nároku na náhradu škody do 6 měsíců od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl, kdy toto uplatnění doporučujeme včetně zákonných náležitostí a příloh prokazující výši škody
uplatnit u orgánu krizového řízení, za nějž z procesní opatrnosti je třeba považovat s ohledem na výše uvedené jak Ministerstvo vnitra, tak i Ministerstvo zdravotnictví a Vládu ČR, za
přiznanou škodu pak odpovídá stát, nikoliv orgán krizového řízení, u nějž se škoda pouze předběžně uplatňuje.

Toto uplatnění u orgánu krizového řízení není zatíženo žádným poplatkem.

Po tomto uplatnění běží poškozenému obecná promlčení subjektivní lhůta 3 let a objektivní lhůta 10 let dle občanského zákoníku, ve kterých je třeba podat žalobu v případě, že nebude
nároku vyhověno. Mimosoudní předběžné uplatnění nároku s konkrétním uvedení důvodů vzniku škody je podmínkou pro podání žaloby tak, aby mohla být projednána. Z důvodu, že toto
uplatnění není zpoplatněno, doporučujeme pro zachování lhůty uplatnit širokou škálu škod včetně škod pochybných.

2. Soudní uplatnění nároku
V případě, že nebude výše uvedenému mimosoudnímu uplatnění nároku vyhověno, bude nutné obrátit se s nárokem na civilní soud v obecné promlčení lhůtě dle občanského zákoníku, jak je
uvedena výše. Žalobci v tomto případě lze doporučit uplatňovat vedle náhrady škody také úrok z prodlení, a to od doby uplatnění škody u orgánu krizového řízení (viz 1958 odst. 2 občanského
zákoníku).
Jelikož se tak jedná o žalobu na peněžní plnění, bude tento návrh s drobnými výjimkami zatížen soudním poplatkem ve výši 5 %, resp. 4 % z žalované částky. Lze však požádat o osvobození
od soudního poplatku dle ust. § 138 o.s.ř.

Možná poskytnutá podpora od státu může být soudy započítávána proti uplatněné náhradě škody, stát zároveň do dohod ohledně tzv. kurzarbeitu i jiných dalších podpor (covid ubytování) směřuje i částečné nebo úplné narovnání nároků z titulu náhrady škody, ty pak nebude možné uplatňovat, neboť budou saturovány. Nelze než doporučit, pokud by se vláda rozhodla obdobně saturovat i jiné věcné škody, provést vždy modelovou kalkulaci k individuálnímu posouzení, zda z důvodů rychlosti a ekonomie na danou saturaci přistoupit, či se raději domáhat nároků, jak jsou výše uvedeny.

Zejména s ohledem na krátké prekluzivní lhůty podle krizového zákona si dovolujeme doporučit poškozeným důsledně postupovat podle výše uvedených doporučení, případně vyhledat odbornou právní pomoc.

V období po skončení nouzového stavu bude postupováno dle pandemického zákona, který ovšem umožňuje požadovat náhradu škody jen v podobě škody skutečné a nikoliv ušlého zisku. Ušlý zisk
je však zcela jistě dominantní škodou podnikatelů vzniklou v době pandemie. V tomto ohledu není pandemický zákon příliš štědrý.

Doufáme, že jsme Vaše dotazy zodpověděli v dostatečném rozsahu, pokud by Vám v souvislosti s výše řečeným vznikly jakékoli dotazy či nejasnosti, prosím neváhejte nás obratem kontaktovat. Rádi své závěry rozšíříme a Vaše dotazy tak zodpovíme.

V úctě a s pozdravem
Mgr. Martin Holub
advokát
David Anděl

Holub & David,
advokátní kancelář s.r.o.